汪金敏：政府拖欠引爆BT債權(quán)危機(jī)

文章來源：索倍工程圈

海天微信新辟名家專欄，定期推出建設(shè)工程國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)起草組專家馬楠、中國工程索賠第一案首席代理律師汪金敏、資深成本管理專家蒙炳華等專家的文章，解讀地產(chǎn)熱點(diǎn)，分析行業(yè)趨勢，分享成本管理理念和實(shí)踐操作要點(diǎn)。讓您盡情品嘗專家在實(shí)踐和研究中積累的“精神大餐”。今天和大家分享中國工程索賠第一案首席代理律師、工程債券危機(jī)救濟(jì)專家汪金敏的“政府拖欠引爆BT債權(quán)危機(jī)。

日前，有著“中國最大包工頭”、“中國式BT鼻祖”之稱的太平洋建設(shè)在北京召開“依法維權(quán)新聞發(fā)布會(huì)”，通告有許多地方政府拖欠其BT項(xiàng)目工程款，其中云南晉寧、河北寧晉兩地政府已被其告上了法庭。隨著房地產(chǎn)發(fā)動(dòng)機(jī)熄火，地方政府債臺(tái)高筑無力付款，BT項(xiàng)目債權(quán)危機(jī)來了。

半年前，美國《財(cái)富》雜志發(fā)布2014年“世界500強(qiáng)”排行榜，憑借600億美元的營業(yè)收入，江蘇太平洋建設(shè)集團(tuán)首次入選世界500強(qiáng)的第166位，列中國大陸私企第一、全球華人企業(yè)第二，開創(chuàng)了以基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)為主業(yè)的私營企業(yè)入主世界500強(qiáng)的先河。而2013年“世界500強(qiáng)”最低門檻為營業(yè)收入232億美元。也就是說，2013年一年，太平洋建設(shè)營業(yè)收入較2012年至少增加了368億美元，增長至少159%。

站在BT的風(fēng)口豬都能飛起來

八年前，2006年，太平洋建設(shè)集團(tuán)無力歸還4億元債務(wù)，其創(chuàng)始人嚴(yán)介和的住宅還被多地法院查封。筆者還代理過數(shù)十起相關(guān)法院查封及訴訟，涉及拖欠民工工資、材料款、貸款等。據(jù)報(bào)道，2004年時(shí)，太平洋建設(shè)營業(yè)收入僅19億元，凈資產(chǎn)不到8億元，稅后利潤不足3億元。此后，直到2012年對外宣稱半年內(nèi)要在蘭州推掉700多座山頭前，太平洋建設(shè)及其創(chuàng)始人嚴(yán)介和都沒有再進(jìn)入公眾視野。

二年之內(nèi)，從長期沉寂到世界500強(qiáng)，太平洋建設(shè)突然飛了起來。什么風(fēng)口讓太平洋建設(shè)騰飛的？答案很清楚：BT模式。在其官網(wǎng)上，從2003年5月至今，開工的在建項(xiàng)目近百個(gè)，幾乎都是位于中西部三、四線城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用都是BT模式。根據(jù)國家審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月末，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的BT債務(wù)達(dá)1.2萬億，是政府債務(wù)第二大來源，這還不包括地方政府直接擔(dān)保的及隱形擔(dān)保的BT債務(wù)。貴州、四川等省BT債務(wù)規(guī)模大，均超過千億元，且在負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比高，尤其是貴州省，該省4622.58億元政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，39.5%的債務(wù)(1827.41億元)來自BT，是債務(wù)的第一資金來源。中西部三四線城市，建設(shè)資金尤其短缺，而上市公司及國字頭施企又不愿意去，成了太平洋建設(shè)承接BT項(xiàng)目藍(lán)海。

BT模式，是BOT簡化的模式，指根據(jù)項(xiàng)目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，特許投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將竣工后的項(xiàng)目移交項(xiàng)目發(fā)起人，項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)。在房地產(chǎn)投資如火如荼背景下，BT項(xiàng)目回報(bào)缺乏吸引力，只有還可以賺取施工利潤的施工企業(yè)愿意參與其中。根據(jù)施工企業(yè)承擔(dān)角色不同，BT模式可分為三種：

第一種是僅當(dāng)投資人，組建項(xiàng)目公司，完成項(xiàng)目投融資，并通過二次招標(biāo)確定實(shí)施單位，由中標(biāo)單位實(shí)施工程，這種方式有特許經(jīng)營的性質(zhì)，是一種規(guī)范的BT方式。

第二種既當(dāng)投資人又當(dāng)施工人，與第一種的區(qū)別是不進(jìn)行二次招標(biāo)，自行施工。在2012年2月1日《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》施行前，這種方式是不規(guī)范的。該條例第9條允許“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。

第三種僅當(dāng)施工人，與第二種的區(qū)別在于不設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目發(fā)起人通過延期支付工程款達(dá)到融資目的，是一種典型的墊資施工承包方式。這種做法在政策層面不提倡的。

國內(nèi)BT模式一直游走在灰色地帶。第一種及第二種方式是具有特許經(jīng)營性質(zhì)的規(guī)范做法，第三種方式則是較為流行的不規(guī)范做法。

承包商融資能力不足引發(fā)BT債權(quán)危機(jī)

在規(guī)范BT模式做法中，項(xiàng)目實(shí)施資金完全由投資人施工單位承擔(dān)，建成后政府分期回購并支付投資款及回報(bào)。國內(nèi)典型的BT做法中，項(xiàng)目實(shí)施資金由政府出三分之一，施工單位墊三分之一，另外三分之一綜合平衡即可（國內(nèi)施工合同正常進(jìn)度款支付比例約在70%，施工單位幾乎無需墊資），建成后分期支付延付工程款。即便如此，施工單位在BT項(xiàng)目中仍有較大的資金缺口，需要通過自有資金或融資方式籌措。

唐山市灤南縣是典型的縣域經(jīng)濟(jì)，其嘴東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市政道路難以通過銀行融。2011年1月27日，灤南縣政府與太平洋建設(shè)集團(tuán)簽訂了一份框架協(xié)議書。同年5月，太平洋建設(shè)通過招投標(biāo)，以BT方式承建嘴東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)灤河大道、秦嶺大街、湘江大道三條道路工程，當(dāng)時(shí)概算總投資3.86億元。根據(jù)協(xié)議，嘴東開發(fā)區(qū)管委會(huì)按照完成的工作量，撥付35%的工程款，其余65%由承建方太平洋集團(tuán)墊付，并在三條道路驗(yàn)收完工以后分四年償還。在項(xiàng)目完工后的第一年償付30%；第二年償付20%；第三年償付10%；第四年償付5%。

2012年3月，修了將近一年之后，太平洋公司沒錢了，道路工程建設(shè)緩慢甚至停滯。太平洋建設(shè)委托太平洋三江建設(shè)公司負(fù)責(zé)建設(shè)。

在此缺錢情況下，太平洋三江建設(shè)公司與中金嘉鈺達(dá)成融資意向，計(jì)劃融資1.2億元；并作為普通合伙人發(fā)起成立了北京太平洋恒泰投資中心，普通投資者認(rèn)繳以后成為有限合伙人。募集來的資金用于嘴東開發(fā)區(qū)BT項(xiàng)目建設(shè)，一年后無條件償還本息，投資收益達(dá)12-17%。融資擔(dān)保為灤南開發(fā)區(qū)管委會(huì)關(guān)于太平洋建設(shè)集團(tuán)道路建設(shè)財(cái)政撥款撥付的決議，擔(dān)保金額為1.2億元。2012年10月，基金該項(xiàng)目募集1.9億元，扣除中間費(fèi)用3000萬元，實(shí)際募集1.6億元，綜合資金成本達(dá)30%。這些資金大多用于償還拖欠材料供應(yīng)商的貨款等。

2013年11月，全部98名普通投資者未收到本息。經(jīng)11月21日，太平洋三江向?yàn)茨峡h政府發(fā)請示書稱，由于政府資金困難，未能按合同支付工程款，故其不再直接出資償還普通投資者本息，轉(zhuǎn)而由政府從應(yīng)付工程款中優(yōu)先劃撥。灤南政府復(fù)函太平洋三江表示，灤南政府、太平洋集團(tuán)間工程施工合同與太平洋三江、中金嘉鈺間借款合同相互獨(dú)立，不存在法律關(guān)系，“貴公司（太平洋三江）不能以灤南縣政府未支付工程款為由拒絕償還借款。”經(jīng)查，太平洋三江是三個(gè)自然人出資設(shè)立的，并非太平洋建設(shè)的子公司。

在融得上述私募基金后，太平洋建設(shè)資金仍然短缺，原定于2013年末竣工的三條道路，至今仍有兩條是“半拉子工程”。此時(shí)，經(jīng)過核定太平洋三江完成工程量2.3億元，政府撥付工程款5000萬元，尚有3175萬元未到位。

以上表明：在該BT項(xiàng)目中，太平洋建設(shè)并未墊資，融得1.6億，加上0.5億進(jìn)度款，足以支付1.96億元已完工程成本（1.96億=2.3億*（1%～15%），至少要15%利潤率才可以支付融資利息）。在融得1.6億元前，太平洋建設(shè)安排下游企業(yè)而非自己來墊資。這種靠下游企業(yè)墊資來做的BT項(xiàng)目，一旦遇到工期延長等原因，下游企業(yè)不愿墊資時(shí)，BT項(xiàng)目很容易陷于債權(quán)危機(jī)，該付的款無力付，該收回的錢未到收的時(shí)間。

怎樣應(yīng)對資金短缺造成的債權(quán)危機(jī)呢？筆者認(rèn)為有三個(gè)方面的措施：

一是在項(xiàng)目公司與母公司之間設(shè)立防火墻，即項(xiàng)目公司由第三方設(shè)立，項(xiàng)負(fù)責(zé)建設(shè)，避免個(gè)別項(xiàng)目債權(quán)危機(jī)殃及母公司池魚。

二是在項(xiàng)目公司融資時(shí)，要求當(dāng)?shù)卣�府出具承諾付款函，將當(dāng)?shù)卣�府轉(zhuǎn)變成融資歸還甚至第一責(zé)任人。

三、不要一味將墊資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)，應(yīng)該建立暢通的和穩(wěn)定的融資渠道，將BT墊資額控制在融資能力之內(nèi)。

政府拖欠投資款引爆BT債權(quán)危機(jī)

政府信用是施工單位要求下游企業(yè)墊資的底氣，也是收回投資款的底氣。然而，債臺(tái)高筑地方政府的信用似乎不那么可靠。

第五個(gè)國家級新區(qū)蘭州新區(qū)是太平洋建設(shè)集團(tuán)BT模式的新標(biāo)桿。蘭州新區(qū)的基礎(chǔ)工程項(xiàng)目有85%出自太平洋建設(shè)之手，剩下15%，由兩家省屬國有企業(yè)完成。“沒有太平洋建設(shè)，就沒有蘭州新區(qū)晉升為國家級新區(qū)的今天。” 2011年10月，蘭州新區(qū)管委會(huì)與太平洋建設(shè)以BT模式簽訂了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)框架協(xié)議，約定：項(xiàng)目開工第一年蘭州新區(qū)支付總造價(jià)的25%，完工之后的第一年、第二年陸續(xù)再支付總造價(jià)的25%、25%，完工之后的第三年、第四年各支付總造價(jià)的15%和10%，以上合計(jì)100%。

2013年3月，該投資200億的移山造城運(yùn)動(dòng)遭遇了債務(wù)門。包括壽鹿山水泥廠在內(nèi)，太平洋蘭州新區(qū)項(xiàng)目對外欠款總額為5000萬余元。壽鹿山水泥為該BT項(xiàng)目水泥供應(yīng)商。按照采購合同，太平洋建設(shè)向壽鹿山水泥的付款方式為每月結(jié)算支付一次，結(jié)算支付額不少于發(fā)生額的50%，剩余50%在每段路面工程完工第七個(gè)月內(nèi)付清。到春節(jié)前，太平洋建設(shè)僅僅支付了900萬元，低于約定100多萬元。太平洋建設(shè)拖欠下游企業(yè)款項(xiàng)的原因在于蘭州新區(qū)拖欠其工程款。按照已經(jīng)完工的28億元項(xiàng)目計(jì)算，蘭州新區(qū)向太平洋建設(shè)支付的金額應(yīng)該不少于7億元。即使經(jīng)審計(jì)后完工投資總額達(dá)21.6億元，即便按照25%計(jì)算，應(yīng)付款總額達(dá)5.4億元。而蘭州新區(qū)只支付了不足5億元(包括春節(jié)前支付的1.12億元)。換言之，蘭州新區(qū)支付太平洋建設(shè)款項(xiàng)的進(jìn)度，不盡如人意。太平洋建設(shè)在蘭州新城一期4.5平方公里的移山造地工程目前完工率已超過80%，但二期、三期乃至四期何時(shí)開工，則需要看蘭州市城關(guān)區(qū)政府賣地的速度。

以上表明：除了施工單位自身融資能力不足的基礎(chǔ)原因，引發(fā)BT項(xiàng)目債權(quán)危機(jī)的實(shí)質(zhì)原因在于政府拖延支付投資款。嚴(yán)介和甚至還認(rèn)為：BT項(xiàng)目錢不是主要問題，主要問題是“地方政府換屆可能產(chǎn)生的'新官不理舊賬'問題”。

如何應(yīng)對政府拖延支付投資款造成的債權(quán)危機(jī)呢？這些BT項(xiàng)目幾乎沒有打官司的可能，官司打贏又如何，BT項(xiàng)目往往系純公益性質(zhì)，無法拍賣和折價(jià)，法院難以執(zhí)行。筆者認(rèn)為可以采取三個(gè)方面的措施：

一是分段推進(jìn)，適時(shí)暫停，避免超前投入難以收回；

二是轉(zhuǎn)移矛盾，將與第三人間的債務(wù)糾紛轉(zhuǎn)移為政府與第三人間的債務(wù)糾紛；

三是盡量促成回購付款條件成就，避免進(jìn)度結(jié)算拖延及竣工結(jié)算拖延。

本文曾發(fā)表于《施工企業(yè)管理》2014年第八期專欄文章